失信聯(lián)合懲戒——信用監(jiān)管的“利劍”
7月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），明確提出構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)，覆蓋事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制。失信聯(lián)合懲戒是信用監(jiān)管機(jī)制的重要組成部分，是事后監(jiān)管環(huán)節(jié)的核心手段，是構(gòu)成全生命周期信用監(jiān)管閉環(huán)的關(guān)鍵一環(huán)。筆者對《意見》中關(guān)于失信聯(lián)合懲戒的內(nèi)容進(jìn)行了認(rèn)真學(xué)習(xí)梳理，在此結(jié)合工作實(shí)際談一點(diǎn)體會，供大家參考。
一、充分認(rèn)識失信聯(lián)合懲戒重要性
習(xí)近平總書記于2016年在中央深改組第23次會議上強(qiáng)調(diào)，“建立和完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度，加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)，要充分運(yùn)用信用激勵和約束手段，建立跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)合激勵與懲戒機(jī)制，推動信用信息公開和共享，著力解決當(dāng)前危害公共利益和公共安全、人民群眾反映強(qiáng)烈、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成重大負(fù)面影響的重點(diǎn)領(lǐng)域失信問題，加大對誠實(shí)守信主體激勵和對嚴(yán)重失信主體懲戒力度，形成褒揚(yáng)誠信、懲戒失信的制度機(jī)制和社會風(fēng)尚。”
2016年5月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對健全約束和懲戒失信行為機(jī)制提出了全面、系統(tǒng)、具體的要求。
近幾年來，社會信用體系建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，講誠信、講信用的社會氛圍日益濃厚。但與此同時(shí)，由于失信成本仍然較低等原因，一些失信行為高發(fā)、頻發(fā)問題依然存在。隨著全社會誠信意識逐漸增強(qiáng)，人民群眾對失信問題的關(guān)注度也在不斷提高。國家公共信用信息中心于2019年5月5日發(fā)布了《4月份新增失信聯(lián)合懲戒對象公示及公告情況說明》，相關(guān)報(bào)道于5月5日17時(shí)，以1157萬次搜索量登上百度熱搜榜單第一位，一度進(jìn)入微博熱點(diǎn)話題排行榜前10名。中國新聞網(wǎng)在微博開設(shè)“4月失信黑名單”話題，一天內(nèi)閱讀量達(dá)1.2億次，并有3700多條網(wǎng)友評論。
通過對網(wǎng)友評論整理分析發(fā)現(xiàn)，大部分評論偏向積極、正面，對失信聯(lián)合懲戒工作表示支持和肯定，同時(shí)也有部分網(wǎng)友對失信行為頻發(fā)的現(xiàn)象表示憂慮，認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步加大對失信主體和失信行為的懲戒力度。
深入開展失信聯(lián)合懲戒，是對市場主體實(shí)施全生命周期信用監(jiān)管的重要手段，是有效遏制失信問題高發(fā)、頻發(fā)，增強(qiáng)人民群眾獲得感的重要舉措，也是凈化市場、優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。
此次《意見》的出臺，在全面闡述構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的同時(shí)，進(jìn)一步明確了健全失信聯(lián)合懲戒對象認(rèn)定機(jī)制、深入開展失信聯(lián)合懲戒的指導(dǎo)思想、工作思路和實(shí)施路徑。
二、健全失信聯(lián)合懲戒對象認(rèn)定機(jī)制，做到“黑名單”管理不缺位、不越位
前段時(shí)間，山東五蓮縣一名中學(xué)教師因逃課體罰學(xué)生被納入信用“黑名單”，引發(fā)輿論熱議，后官方撤銷相關(guān)處理決定。政府部門認(rèn)定的“黑名單”，是失信聯(lián)合懲戒對象名單的“簡稱”，名單的認(rèn)定關(guān)乎相關(guān)主體切身利益，應(yīng)有明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和程序。事實(shí)上，在2017年10月，國家發(fā)展改革委、人民銀行就印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2017〕1798號），對建立健全守信聯(lián)合激勵對象和失信聯(lián)合懲戒對象名單制度提出了相關(guān)要求。此次發(fā)布的《意見》中再次強(qiáng)調(diào)，要“健全失信聯(lián)合懲戒對象認(rèn)定機(jī)制。”
名單管理要制度化。各行業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和要求，結(jié)合自身職能和行業(yè)管理特點(diǎn)，分別制定完善相應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法，明確名單認(rèn)定依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、異議申訴和退出機(jī)制。名單管理既要做到“不缺位”，將嚴(yán)重違法失信行為依法依規(guī)納入“黑名單”管理，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)納盡納，應(yīng)管盡管”，又要做到“不越位”，杜絕“黑名單”認(rèn)定泛化、擴(kuò)大化。
認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)化。一是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)合理、必要，符合“合法性”、“合理性”原則，并且要充分征求社會公眾意見。二是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)清晰、明確，盡可能壓縮自由裁量空間，便于各地基層部門按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)操作執(zhí)行。如“情節(jié)嚴(yán)重的”、“金額較大的”等情形，應(yīng)規(guī)定具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
名單認(rèn)定要權(quán)威化。一是認(rèn)定部門要權(quán)威，一般由縣級以上國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織負(fù)責(zé)名單認(rèn)定，未經(jīng)授權(quán)的行業(yè)協(xié)會、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)或新聞媒體認(rèn)定的“黑名單”，不可作為聯(lián)合懲戒對象。二是認(rèn)定依據(jù)要權(quán)威，即應(yīng)以有關(guān)部門依法依規(guī)作出的認(rèn)定處理結(jié)論作為依據(jù)，如法院判決、監(jiān)管部門作出的行政處罰等。行業(yè)協(xié)會、大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)等提供的信息或投訴舉報(bào)信息，需經(jīng)有關(guān)部門給出認(rèn)定結(jié)論后，方可作為名單認(rèn)定依據(jù)。
名單信息要規(guī)范化。名單信息的準(zhǔn)確性、完整性直接影響懲戒措施執(zhí)行，如法定代表人、主要責(zé)任人信息缺失將導(dǎo)致懲戒措施無法落實(shí)到人。國家發(fā)展改革委辦公廳于2017年12月印發(fā)實(shí)施關(guān)于公共信用信息的六項(xiàng)工程標(biāo)準(zhǔn)，其中《公共信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)項(xiàng)規(guī)范》中包含“紅黑名單”數(shù)據(jù)項(xiàng)規(guī)范，后在試行過程中進(jìn)行了修訂完善，有關(guān)部門可參照使用。
三、深入開展失信聯(lián)合懲戒，構(gòu)建“一處失信，處處受限”聯(lián)合懲戒大格局
過去幾年，有關(guān)部門通過簽署聯(lián)合懲戒備忘錄的形式，初步建立起跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒機(jī)制。截至目前，國家層面已簽署聯(lián)合懲戒備忘錄46個(gè)，累計(jì)發(fā)布21類失信聯(lián)合懲戒對象名單，400多萬失信被執(zhí)行人迫于懲戒壓力主動履行了義務(wù)。聯(lián)合懲戒機(jī)制初步顯威，得到了公眾一定程度的認(rèn)可。但部分領(lǐng)域失信治理形勢依然嚴(yán)峻，一些典型失信案例在社會上造成重大負(fù)面影響，人民群眾對此反映強(qiáng)烈，希望有關(guān)部門嚴(yán)厲懲處。
例如，今年以來證券市場財(cái)務(wù)造假事件頻發(fā)，康得新、輔仁藥業(yè)、康美藥業(yè)等上市公司接連因涉嫌財(cái)務(wù)造假被證監(jiān)會立案調(diào)查處理，引發(fā)輿論熱議。8月9日，央視焦點(diǎn)訪談以《財(cái)務(wù)造假須嚴(yán)懲》為題，對康美藥業(yè)等上市公司財(cái)務(wù)造假事件進(jìn)行了專題報(bào)道。廣大投資者更是反映強(qiáng)烈，認(rèn)為即使對涉事公司及相關(guān)責(zé)任人員處以頂格處罰及市場禁入，處罰依然過輕，上市公司敢于大規(guī)模財(cái)務(wù)造假，很大程度上是因?yàn)樘幜P太輕、代價(jià)太低。
要有效遏制失信問題高發(fā)、頻發(fā)問題，必須大幅提高違法失信成本。除了完善法律體系以外，廣泛、深入開展失信聯(lián)合懲戒也尤為重要。
?。ㄒ唬┒喙荦R下，構(gòu)建失信聯(lián)合懲戒“一張網(wǎng)”。
《意見》指出，要構(gòu)建行政性、市場性和行業(yè)性等懲戒措施多管齊下，社會力量廣泛參與的失信聯(lián)合懲戒大格局。不同性質(zhì)懲戒應(yīng)各有側(cè)重，有機(jī)配合，共同織就聯(lián)合懲戒“一張網(wǎng)”，使嚴(yán)重違法失信者“一處失信，處處受限”。
行政性懲戒要“出重拳”。一是被動限制要“嚴(yán)”，對懲戒對象申請財(cái)政性資金項(xiàng)目、參加政府采購及招投標(biāo)等依法依規(guī)嚴(yán)格限制，對申請行業(yè)市場準(zhǔn)入從嚴(yán)審查，依法依規(guī)實(shí)施行業(yè)和市場禁入。二是主動監(jiān)管要“頻”，結(jié)合“雙隨機(jī)、一公開”，對列入懲戒對象名單的市場主體加大日常抽查、檢查頻次，對失信市場主體形成強(qiáng)大監(jiān)管壓力。
市場性懲戒要“拓范圍”。通過依法依規(guī)向金融機(jī)構(gòu)、大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)平臺、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)等共享懲戒對象信息，鼓勵在融資貸款、商業(yè)平臺入駐、合作伙伴遴選、招工用工等商業(yè)活動中廣泛應(yīng)用，讓失信主體“處處碰壁”。
行業(yè)性懲戒要“立導(dǎo)向”。行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)充分履行行業(yè)自律監(jiān)督主體責(zé)任，對列入懲戒對象名單的失信主體采取業(yè)內(nèi)通報(bào)、公開譴責(zé)等自律性懲戒措施，在行業(yè)內(nèi)樹立守法誠信經(jīng)營的正確導(dǎo)向，形成自覺抵制違法失信的行業(yè)自律氛圍。
社會性懲戒要“樹共識”。應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體和社會公眾等社會力量的輿論監(jiān)督作用，通過對失信聯(lián)合懲戒對象及典型失信案例的公開曝光和對輿論的正確引導(dǎo)，逐步構(gòu)建“褒揚(yáng)誠信，懲戒失信”的廣泛社會共識，對違法失信主體形成強(qiáng)大輿論壓力，對違法失信行為形成廣泛社會監(jiān)督和抵制約束。
?。ǘ┗ネü蚕?，支撐跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域聯(lián)合懲戒。
《意見》強(qiáng)調(diào)，要加快構(gòu)建跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，從根本上解決失信行為反復(fù)出現(xiàn)、易地出現(xiàn)的問題。目前，已有40多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域以簽署備忘錄的形式，初步建立起聯(lián)合懲戒機(jī)制，為有效推動聯(lián)合懲戒落實(shí)落地，需進(jìn)一步強(qiáng)化平臺互通和信息共享，更好支撐跨地區(qū)、跨部門的協(xié)同聯(lián)動。
平臺互通。一是國家級信用信息平臺和監(jiān)管系統(tǒng)互聯(lián)互通，包括國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)、全國信用信息共享平臺、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、人民銀行征信系統(tǒng)以及行業(yè)信用信息平臺系統(tǒng)等，支撐跨部門、跨行業(yè)協(xié)同聯(lián)動；二是國家、省、市各級信用信息共享平臺互聯(lián)互通，各職能部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)接入同級信用信息共享平臺，支撐跨層級、跨地區(qū)協(xié)同聯(lián)動。
信息共享。一是在協(xié)同范圍充分共享，以平臺互通支撐跨地區(qū)、跨部門信息共享，以信息共享促進(jìn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域懲戒聯(lián)動和應(yīng)用協(xié)同。二是提升應(yīng)用自動化水平，依托各級信用信息共享平臺，將懲戒對象名單直接或間接嵌入有關(guān)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對懲戒對象的自動識別和懲戒措施的自動提示。三是確保共享信息時(shí)效性，信息共享不及時(shí)將直接導(dǎo)致協(xié)同聯(lián)動的滯后，增加不必要的異議核實(shí)處理成本，實(shí)時(shí)、高效的信息共享是強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)的重要保障。
?。ㄈ┮婪ㄒ酪?guī)，防止懲戒措施泛化、擴(kuò)大化。
國家發(fā)展改革委連維良副主任在國務(wù)院政策吹風(fēng)會上介紹《意見》時(shí)強(qiáng)調(diào)，“以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，是法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的監(jiān)管機(jī)制。依法監(jiān)管、規(guī)范監(jiān)管是信用監(jiān)管的突出特征。”失信懲戒越管用，越要防止濫用、泛用。要依法依規(guī)開展失信聯(lián)合懲戒，防止懲戒措施泛化、擴(kuò)大化。
一是要準(zhǔn)確理解懲戒措施。如對失信被執(zhí)行人實(shí)施“限制乘坐火車高級別席位”、“限制子女就讀高收費(fèi)私立學(xué)?！钡却胧举|(zhì)上是限制其高消費(fèi)行為，不能錯誤理解為失信被執(zhí)行人“不能坐火車”、“子女不能上學(xué)”。這在最高人民法院《關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定》中有明確規(guī)定。
二是要依法依規(guī)實(shí)施懲戒。聯(lián)合懲戒備忘錄中的懲戒措施，都有法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件依據(jù)。如對于“限制設(shè)立融資性擔(dān)保公司”，在《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第 683 號）規(guī)定的設(shè)立融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)具備的條件中，第一條就是“股東信譽(yù)良好，最近3年無重大違法違規(guī)記錄”。需要特別指出的是，在執(zhí)行涉及“行政許可類”事項(xiàng)的懲戒措施時(shí)，至少要有法律效力在部門規(guī)章（含）以上的文件依據(jù)。
此外，在聯(lián)合懲戒是否與“一事不再罰原則”相沖突問題上，存在不同觀點(diǎn)。《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，“對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”這是“一事不再罰原則”的法定含義，應(yīng)當(dāng)是指對同一主體的同一違法行為，不能給予兩次以上相同或者類似性質(zhì)的行政處罰。聯(lián)合懲戒備忘錄涉及的行政性懲戒措施，是指懲戒對象在申請辦理相關(guān)行政事項(xiàng)時(shí)，相關(guān)部門要依法依規(guī)從嚴(yán)審查，并依法依規(guī)予以限制，本身不涉及行政處罰，就更談不上是對同一違法行為作出兩次以上相同或類似性質(zhì)的處罰。因此，筆者認(rèn)為聯(lián)合懲戒與“一事不再罰原則”并不沖突。
（四）追責(zé)問責(zé)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合懲戒落實(shí)到人。
一些不法分子和投機(jī)分子，在經(jīng)營主體被列入“黑名單”后，為規(guī)避懲戒“另起爐灶”，成立新機(jī)構(gòu)繼續(xù)開展違法經(jīng)營活動。對于被列入失信聯(lián)合懲戒對象名單的市場主體，要“追根溯源”，依法追究相關(guān)人員違法失信責(zé)任，對失信責(zé)任人形成強(qiáng)大約束和警示震懾。
記入信用記錄。對于市場主體違法失信行為負(fù)有法定責(zé)任或負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定后，記入個(gè)人信用記錄，并歸集到全國信用信息共享平臺，記入個(gè)人公共信用電子檔案。
納入聯(lián)合懲戒。對于被列入失信聯(lián)合懲戒對象名單的市場主體，除了對失信市場主體實(shí)施懲戒外，還要依法依規(guī)對其法定代表人或主要負(fù)責(zé)人等進(jìn)行聯(lián)合懲戒。如失信被執(zhí)行人為法人和其他組織的，其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員、實(shí)際控制人均會被采取限制乘坐飛機(jī)、限制乘坐火車高級別席位等懲戒措施。
實(shí)施市場禁入。一是對重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的嚴(yán)重違法失信行為責(zé)任人，依法實(shí)施行業(yè)禁入，如依據(jù)《藥品管理法》規(guī)定，從事生產(chǎn)、銷售假藥及生產(chǎn)、銷售劣藥情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)或者其他單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員十年內(nèi)不得從事藥品生產(chǎn)、經(jīng)營活動。二是在失信責(zé)任人申請?jiān)O(shè)立市場主體或任職登記時(shí)，依法實(shí)施市場禁入，如依據(jù)《公司法》《企業(yè)法人法定代表人登記管理規(guī)定》規(guī)定，擔(dān)任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉的企業(yè)的法定代表人，并負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，自該企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起三年內(nèi)，不得擔(dān)任法定代表人、董事、監(jiān)事、高級管理人員。
依法公開公示。通過相關(guān)部門官方網(wǎng)站、“信用中國”網(wǎng)站等權(quán)威渠道，以官方通報(bào)、集中公告、網(wǎng)站查詢等形式，依法依規(guī)面向社會公示違法失信行為責(zé)任人信息，并對違法失信典型案例進(jìn)行公開曝光，對失信責(zé)任人形成廣泛的社會監(jiān)督和約束。
四、強(qiáng)化信用培訓(xùn)教育，增強(qiáng)市場主體守法誠信經(jīng)營和信用修復(fù)意識
要正確理解失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的內(nèi)涵，“懲”只是手段，“戒”才是目的。通過聯(lián)合執(zhí)行“懲罰性”措施，大幅提高失信成本，讓失信主體付出高昂代價(jià)，真正感受到失信導(dǎo)致的“切膚之痛”，從而達(dá)到“戒”的目的，一方面促使懲戒對象自身“戒除”失信行為，另一方面讓廣大市場主體“引以為戒”，起到警示、震懾作用，從而達(dá)到防止發(fā)生更多失信行為的目的。因此，失信聯(lián)合懲戒機(jī)制不僅要有“懲戒”，還要有“訓(xùn)誡”。
一是“訓(xùn)”，要組織信用培訓(xùn)，培訓(xùn)對象不限于失信主體，鼓勵地方社會信用體系建設(shè)牽頭部門組織公益性培訓(xùn)，有資質(zhì)的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)組織市場化培訓(xùn)，增強(qiáng)市場主體守法誠信經(jīng)營意識。
二是“誡”，要對整改不到位的失信主體進(jìn)行約談，由認(rèn)定部門組織實(shí)施，告誡其將面臨的懲戒措施及可能承擔(dān)的嚴(yán)重后果，督促其積極整改、履行義務(wù)、修復(fù)信用。
以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，是深化“放管服”改革的重要舉措，是維護(hù)市場秩序、激發(fā)市場活力、優(yōu)化營商環(huán)境的重要保障，真正實(shí)現(xiàn)對誠信守法者“無事不擾”，對違法失信者“利劍高懸”。 失信聯(lián)合懲戒是信用監(jiān)管的“一把利劍”，對嚴(yán)重違法失信行為要果斷“亮劍”，依法懲戒、懲戒到位、懲戒到人，讓違法失信者付出高昂代價(jià)。隨著法律法規(guī)和信用監(jiān)管機(jī)制的不斷完善，失信聯(lián)合懲戒必將發(fā)揮更大作用。（國家公共信用信息中心 孔守斌）
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